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Errori nel PEF e sua intrinseca inattendibilità: non opera il soccorso istruttorio

Tar Lombardia, Brescia, II, 22 ottobre 2020, n. 716

Ecco l’interessante pronuncia Tar Lombardia, Brescia, II, 22 ottobre 2020, n. 716 che indaga sui principali indicatori redditività e bancabilità di un piano economico finanziario, individuando profili di oggettiva inattendibilità.

“31. Passando al merito, occorre premettere che in una concessione mista di beni e servizi, dove il capitale per gli investimenti deriva dal finanziamento di terzi con lo schema FTT di cui all’art. 2 comma 1-m del Dlgs. 115/2008, il rischio del concessionario ha un duplice profilo, in quanto riguarda sia l’equilibrio economico della gestione sia la capacità di ripagare il debito nei confronti del finanziatore. Nello specifico, le risorse per queste finalità provengono dal canone versato dagli enti concedenti e dal conto termico riconosciuto dal GSE. A sua volta, il canone riflette il meccanismo della ripartizione dei risparmi energetici (shared savings), specificamente mediante la componente efficienza. Una parte dei risparmi viene retrocessa agli enti concedenti, il resto è a disposizione del concessionario per la gestione del servizio e per la restituzione del debito (capitale e interessi).

32. È quindi evidente la funzione di garanzia svolta dal PEF, che deve fornire alla stazione appaltante informazioni credibili e controllabili sull’impostazione finanziaria del progetto in relazione all’intera durata della concessione. Come previsto dalla lettera di invito, il PEF costituisce un elemento dell’offerta economica. Questo significa che ai concorrenti non sono consentite le normali operazioni di scomposizione e ricomposizione dei costi e dei ricavi utilizzate nell’ambito della procedura di verifica dell’anomalia. La commissione giudicatrice formula, a partire dai dati forniti, un giudizio di fattibilità complessiva del progetto, per evitare il rischio che venga ammessa un’offerta impostata sulla sopravvalutazione dei ricavi o sulla sottovalutazione dei costi.

33. Non è compito della commissione giudicatrice comporre in modo coerente le indicazioni contraddittorie o incongrue inserite nel PEF e nelle giustificazioni, né tenere aperto indefinitamente a questo scopo il confronto con i concorrenti. Il soccorso istruttorio ha una finalità più limitata, ossia permettere il chiarimento dell’offerta o la correzione di elementi dell’offerta che non ne alterano la sostanza. Questa opportunità è stata ampiamente riconosciuta al RTI Europam, come si è visto sopra. Una volta garantito il soccorso istruttorio, la commissione giudicatrice può desumere elementi di valutazione negativi dall’insufficiente risposta ai quesiti o dalla modifica immotivata dei valori finanziari indicati originariamente.

34. Poiché non è stata fornita una spiegazione delle modifiche apportate al VAN (da – € 190.014 a € 990.858), al TIR (dal 6,3% al 4,91%), e al periodo di rimborso (dal 2030 al 2033), appare corretta la conclusione della commissione giudicatrice, che ha ravvisato in queste correzioni altrettanti interventi modificativi del PEF. Una considerazione in parte diversa deve essere riservata al WACC, che era indicato nel PEF con due valori (8,3% come WACC pre-tax; 3% come tasso di interesse per il prestito bancario), ed è stato ripreso nelle giustificazioni come costo lordo del capitale di debito (3%). Rimangono tuttavia i dubbi circa l’affidabilità del PEF provocati dalla contraddittoria indicazione iniziale.

35. Mancano poi spiegazioni sulla quantificazione del conto termico, che, in un rapporto dove il canone è necessariamente eroso dall’esigenza di fare la migliore offerta, costituisce una risorsa decisiva per assicurare una gestione in attivo. La commissione giudicatrice ha rilevato che il RTI Europam aveva preso in considerazione il massimo ricavo ottenibile rispetto all’investimento realizzato. Questa scelta non è però coerente con il criterio prudenziale che dovrebbe guidare la stima delle voci di ricavo sottoposte a valutazioni di terzi. L’imputazione per cassa è equivalente all’imputazione per competenza, ma il secondo metodo è preferibile, in quanto rende omogenei i flussi di cassa durante la gestione, incidendo meno sulla curva del DSCR, che misura la sostenibilità del debito.

36. A proposito dei valori del DSCR per ciascuno degli anni di esercizio, la commissione giudicatrice ha rilevato, come si è visto sopra, che vi sono significative differenze tra il PEF e le giustificazioni, e anche un andamento molto diverso della curva. La spiegazione data dal RTI Europam nella risposta del 31 dicembre 2019 è solo apparente, in quanto afferma che le differenze dipenderebbero dal fatto che nel numeratore dovrebbe essere indicata anche la liquidità disponibile all’inizio di ciascun anno di gestione. In realtà, quello che doveva essere chiarito era proprio il criterio scelto per attribuire un valore ragionevole sia alla liquidità iniziale sia ai flussi di cassa utilizzabili per rimborsare il debito. Ipotizzando che la componente manutenzione del canone sia destinata al costo del lavoro e alle altre spese di gestione, e che sia sufficiente allo scopo, per il rimborso del debito rimane la componente efficienza, assieme al conto termico, e dunque sarebbe stato necessario corredare il PEF di un’apposita stima prudenziale sull’ordine di grandezza di tali entrate.

37. Tutto questo conduce al problema della mancanza di mezzi propri (equity), che è perfettamente legittima in una concessione finanziata con lo schema FTT, ma impone un onere di trasparenza elevato, in quanto la continuità e il buon esito del servizio presuppongono che il debito venga puntualmente restituito. Appare quindi corretta la tesi della commissione giudicatrice, secondo cui nel calcolo del DSCR è preferibile non tenere conto della liquidità iniziale per ogni anno di esercizio. La presenza di questa liquidità incrementa il numeratore del DSCR, e quindi anche la probabilità che il valore del DSCR sia superiore a 1, ma potrebbe essere un elemento incompatibile con l’esigenza di restituire le rate del debito. In una previsione finanziaria, infatti, deve essere evitato il rischio che il DSCR di un esercizio risulti migliore proprio perché sono riportate al numeratore risorse che avrebbero dovuto essere utilizzate per estinguere la rata di debito nell’esercizio precedente.

38. Il numeratore del DSCR potrebbe essere incrementato con prestiti o contributi provenienti dai partecipanti al RTI, a copertura del fabbisogno finanziario della gestione, ma solo a una duplice condizione, ossia un’espressa previsione nel PEF e un atto di impegno da parte di ciascuna delle ditte interessate. Entrambi i presupposti sono necessari: senza una previsione nel PEF l’offerta sarebbe sostanzialmente diversa, in quanto risulterebbe modificata la struttura del finanziamento, e senza un impegno individuale la voce di entrata non potrebbe essere contabilizzata, in quanto incerta e generica. Le giustificazioni che fanno riferimento a questa ipotesi alternativa di finanziamento sono quindi inammissibili.

39. La valutazione negativa della commissione giudicatrice sui dati finanziari del progetto appare corretta anche in relazione al problema dei tempi di ammortamento dell’investimento. Non è infatti possibile introdurre un anno zero, senza ricavi, per l’esecuzione dei lavori, e poi calcolare il risultato di gestione sui successivi 15 anni. Poiché la concessione ha una durata di 15 anni che decorre dalla data di consegna dei lavori, nel primo anno devono essere preventivate minori entrate in corrispondenza del periodo dedicato ai lavori, quando il miglioramento energetico non si è ancora prodotto. La commissione giudicatrice ha stimato il tempo medio dei lavori in 5,5 mesi, tenendo conto dei cronoprogrammi presentati dal RTI Europam per i lotti 1 e 2. È verosimile che la durata possa essere ridotta, visto l’incentivo a conseguire l’importo massimo nella componente efficienza del canone, ma ragionevolmente non potrà trattarsi di un periodo irrilevante sotto il profilo finanziario. Il PEF avrebbe quindi dovuto tenere conto delle minori entrate del primo anno di esercizio, e illustrare le possibilità di recupero nel corso della gestione. L’omissione non può essere integrata a causa dei limiti del soccorso istruttorio, che non può spingersi fino a consentire la modifica di un elemento dell’offerta economica“.

Scritto da Elvis Cavalleri

Senior partner della società TrasP.A.re, specializzata in contratti pubblici; laureato in giurisprudenza, in scienze e gestione dei servizi (scienze della pubblica amministrazione) ed in scienze del servizio sociale; esperienza decennale in qualità di dipendente di pubbliche amministrazioni nella gestione di gare d'appalto; curatore scientifico del portale giurisprudenzappalti.it