Roberto Donati
Gli avvisi di avvio del procedimento di cui agli artt. 11 e 16, comma 4, del d.P.R. n. 327 del 2001 impongono all’Amministrazione espropriante una comunicazione necessariamente preventiva rispetto alla formale adozione della Delibera di approvazione del progetto di fattibilità tecnica-economica valevole sia ai fini dell’adozione della variante urbanistica con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, sia ai fini della dichiarazione di pubblica utilità delle opere.
Questo quanto ribadito da Tar Molise, Sez. I, 10/10/2025, n. 283:
La struttura plurifasica del procedimento espropriativo richiede che sia dato avviso dell’avvio di ogni singola qualificata fase all’interessato, perché questi possa utilmente rappresentare la propria posizione prima che l’Amministrazione espropriante di volta in volta si determini.
Viceversa, ove l’Amministrazione espropriante, come avvenuto nel caso di specie, si limitasse a comunicare provvedimenti ormai già adottati, pur se per qualche ragione ancora inefficaci, le esigenze partecipative dell’interessato sarebbero frustrate. In un caso simile, invero, l’apporto del privato non potrebbe utilmente essere valutato dall’Amministrazione, collocandosi in una fase postuma rispetto all’adozione del provvedimento per la cui adozione la partecipazione era prescritta: sicché la tesi comunale implicherebbe una negazione della partecipazione al procedimento, relegando la posizione del privato in una fase successiva, in cui potrebbe trovare spazio solo nell’ambito dell’eventuale esercizio di poteri di autotutela.
L’impostazione difensiva proposta dal Comune si rivela pertanto insostenibile in quanto in aperto contrasto con la legge n. 241 del 1990 e con il d.P.R. n. 327 del 2001, oltre che con i principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativa, la quale, già prima dell’entrata in vigore del citato Testo Unico degli Espropri del 2001, richiedeva che anche del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità delle opere ai fini dell’esproprio fosse data comunicazione preventiva all’interessato.
A tal proposito viene difatti in rilievo la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo la quale: «come costantemente evidenziato dalla giurisprudenza, da cui non ha motivo di discostarsi, la comunicazione dell’avvio del procedimento costituisce una regola applicabile alla generalità dei procedimenti amministrativi, ivi compresi quelli a carattere autonomo attinenti alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, sia esplicita che implicita (cfr questa Sezione 20/12/2005 n. 1552; Cons Stato Ad. Pl. 15/9/ 1999 n. 14). In particolare, l’approvazione del progetto di un’opera pubblica che valga come dichiarazione implicita di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza a mente dell’art. 1 della legge n. 1 del 3 gennaio 1978 (come nel caso di specie) deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, in quanto l’art. 7 della legge n. 241/90 è applicabile come regola generale a tutti i procedimenti espropriativi ( cfr Cons Stato Ad.Pl. 24/1/2000 n. 2. idem Ad. Pl. n. 14/99 già citata. TSAP 1/10/2002 n. 120 ).
La ratio di un siffatto principio risiede nel fatto che in ipotesi di approvazione di progetti di opere pubbliche ove si escluda la partecipazione del privato alle determinazioni relative alle scelte progettuali discrezionali, il proprietario espropriando verrebbe formalmente reso edotto di detta approvazione soltanto al momento dello spossessamento del bene, impedendosi quindi l’apporto di opportuni elementi di valutazione da parte degli interessati» (in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 31.12.2010, n. 9612).
Nello stesso senso è stato ancora osservato che: «dalla consolidata giurisprudenza sull’art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241, laddove essa – partendo dal presupposto che la dichiarazione di pubblica utilità non è un subprocedimento del procedimento espropriativo, ma costituisce un procedimento autonomo, che si conclude con un atto di natura provvedimentale, che incide direttamente sulla sfera giuridica del proprietario ed è immediatamente lesiva (Cons. Stato, Sez. IV, 12 maggio 2008, n. 2185) – ritiene che la partecipazione degli interessati, nel corso della fase che precede la dichiarazione di pubblica utilità, abbia il fine di consentire la rappresentazione degli interessi privati coinvolti, prima che sia disposta la dichiarazione di pubblica utilità; e ciò per realizzare una ponderata valutazione degli interessi in conflitto (Cons. Stato, Sez. IV, 29 febbraio 2008, n. 790). Essa vale come primo atto della procedura espropriativa (Cons. Stato, Sez. V, 13 giugno 2008, n. 2969) e pertanto si deve verificare in concreto se la valutazione dell’Amministrazione di escludere le comunicazioni personali di avvio dalla procedura in questione risulta ragionevole e coerente col principio di trasparenza ovvero se, per l’inidoneità delle attuate forme di pubblicità, l’Amministrazione stessa abbia finito per non porre in grado gli interessati di attivarsi per prendere effettiva visione degli atti (Cons. Stato, Sez. IV, 27 giugno 2008, n. 3245)» (in termini, Cons. Stato, Sez. III, 7.04.2009, n. 479).
18.3. Le coordinate ermeneutiche appena illustrate in merito agli avvisi di avvio del procedimento di cui agli artt. 11 e 16, comma 4, del d.P.R. n. 327 del 2001 non possono, quindi, che essere interpretate nel senso di imporre all’Amministrazione espropriante una comunicazione necessariamente preventiva rispetto alla formale adozione della Delibera di approvazione del progetto di fattibilità tecnica-economica valevole sia ai fini dell’adozione della variante urbanistica con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, sia ai fini della dichiarazione di pubblica utilità delle opere.
