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Requisiti per la manutenzione del verde

Tar Emilia Romagna, Bologna ,Sez. II, 07.05.2019 , n. 404

Merita di essere segnalata la Sentenza Tar Emilia Romagna, Bologna , 07.05.2019 , n. 404 ,perché consente di ricordare come , negli appalti di manutenzione del verde ( in particolare negli appalti di servizi ) debba tenersi conto anche dell’articolo 12 della Legge 28 luglio 2016 n.154.

Una norma che , sebbene abbia quasi tre anni, solo adesso inizia ad esplicitare i suoi effetti ( con conseguenti problematiche applicative ,come vedremo).

L’articolo 12 della Legge 154/2016 infatti prevede ai primi due commi che :

1.L’attività di costruzione, sistemazione e manutenzione del verde pubblico o privato affidata a terzi può essere esercitata:    

a)  dagli iscritti al Registro ufficiale dei produttori, di cui all’articolo 20, comma 1,      lettere         a) e c), del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 214;

b)  da imprese agricole, artigiane, industriali o in forma cooperativa, iscritte al registro delle imprese, che abbiano conseguito un attestato di idoneità che accerti il possesso di adeguate competenze.

2.Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano le modalità per l’effettuazione dei corsi di formazione ai fini dell’ottenimento dell’attestato di cui al comma 1, lettera b).

Come è possibile constatare, è ampio il perimetro di applicazione della norma ( costruzione, sistemazione e manutenzione del verde pubblico o privato ) che evidentemente aggiunge requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti dagli articoli 83 ed 84 del Codice .

La scarsa attenzione ( anche della giurisprudenza ) a questo articolo è essenzialmente dovuta al ritardo con cui le Regioni hanno adottato gli atti necessari per l’effettuazione dei corsi di formazione.

La Sezione Terza del Tar Lazio, con tre sentenze pressoché identiche ( n.11116 del 4 ottobre 2017 , n. 11311 14/11/2017 e n. 11117 dell’8/11/2017 ) aveva stabilito ad esempio :

In definitiva l’art. 12, comma 1, lett. b) introduce nell’ordinamento una norma che, benché vigente e imperativa, tuttavia non è (ancora) applicabile in quanto, a prescindere da una norma transitoria che in effetti non è stata emanata, essa differisce implicitamente il momento della sua applicazione alla futura adozione della disciplina settoriale che spetta alle singole regioni (e alle due province autonome di Trento e Bolzano) introdurre, allo scopo di regolare “le modalità per l’effettuazione dei corsi di formazione, ai fini dell’ottenimento dell’attestato di cui al comma 1, lettera b)” (art. 12, comma 2, Legge n. 154/2016).

Ne consegue che la norma di legge in discussione, benché vigente, non è stata ancora attuata e, in quanto norma inattuata, è da ritenere, allo stato, inapplicabile….. Ne consegue che, fino a tale momento, per le imprese come la ricorrente, già iscritte nel Registro delle Imprese e svolgenti l’attività di sistemazione e manutenzione del verde pubblico al momento della pubblicazione del bando di gara, continuerà ad applicarsi il requisito di idoneità professionale prescritto dalla normativa previgente.

La stessa ANAC, con Delibera  n. 255 DEL 7 marzo 2018, ribadiva come

RITENUTO che attribuire all’articolo 12, comma 1, lettera b) una funzione eterointegrativa del bando, nonostante l’impossibilità di conseguire il requisito di idoneità ivi previsto entro il termine di scadenza delle offerte rischia di integrare una violazione dei principi nazionali e comunitari in materia di appalti, laddove si imponga il possesso un requisito di idoneità professionale non disponibile, stante in tal caso la mancata attivazione dei corsi regionali di formazione la cui frequenza è obbligatoria per poter conseguire l’idoneità; essendo sotto tale profilo la norma non applicabile, poiché differisce il momento della sua applicazione alla futura adozione della disciplina da parte delle regioni;

RITENUTO pertanto che, relativamente alla lettera b), l’eterointegrazione della disposizione non appare attuabile, stando la non conseguibilità del requisito di idoneità ivi previsto, per mancata attivazione delle modalità per l’effettuazione dei corsi di formazione previsti…

Insomma, finché la norma è restata inapplicabile , è stato possibile accantonarla.

Ma ora che , dopo l’Accordo Stato Regioni del 22.2.2018 , il sistema dei corsi di formazione sta andando a regime,  i problemi cominciano a sorgere .

Tar Emilia Romagna, Bologna , 07.05.2019 , n. 404 risulta dunque significativa perché si esprime sul ricorso di un’impresa che contesta l’ammissione di operatore sprovvisto del requisito di idoneità professionale previsto dall’articolo 12 della Legge 154/2016  per lo svolgimento della attività di manutenzione del verde ( oggetto dell’appalto).

Il Tar respinge il ricorso stabilendo :

a). come noto, il meccanismo di eterointegrazione automatica dei “bandi silenti”, mediante i precetti imperativi rintracciabili nella disciplina legislativa in materia di appalti, è stato ripetutamente invocato dalla giurisprudenza; tuttavia, in questo caso, la questione si presenta differente;

b). l’art. 12, comma 1, lett. b) introduce nell’ordinamento una norma che, benché vigente e imperativa, differisce implicitamente il momento della sua applicazione alla futura adozione della disciplina settoriale in quanto spetta alle singole regioni (e alle due province autonome di Trento e Bolzano) introdurre, allo scopo di regolare “le modalità per l’effettuazione dei corsi di formazione, ai fini dell’ottenimento dell’attestato di cui al comma 1, lettera b)” (art. 12, comma 2, Legge n. 154/2016);

c). nel caso di specie, l’accordo è stato recepito dalla Regione Emilia Romagna con deliberazione di GR 444 del 26.3.2018 con cui sono state approvate le Disposizioni attuative per la formazione del manutentore del verde, art. 12 L. 154/2016;

d). è verosimile, tuttavia, che (come precisato dal Comune) ci siano ancora alcuni problemi di armonizzazione della disciplina (anche in relazione ai differenti tipi di attestati di idoneità possibili);

e). inoltre, è provato in punto di fatto che le imprese controinteressate hanno il requisito della esperienza nel settore interessato; nella specie si tratta di esperienza ultradecennale. Tale circostanza pertanto appare dirimente nella fattispecie;

f). infine, l’art. 12 L. 154/2016 si può ritenere riferito alla fase esecutiva degli appalti e non riguarda la procedura di assegnazione.

Il dato maggiormente significativo risulta essere quello per cui  l’articolo 12 della Legge 154/2016 viene considerato quale requisito di esecuzione ( e non di partecipazione ).

Mentre la giurisprudenza prevalente aveva collocato l’articolo 12 tra i requisiti di idoneità professionale ( sebbene non applicabile ) , i giudici emiliani delimitano la sua operatività alla fase esecutiva.

E’ una posizione nuova, che personalmente mi lascia dubbioso, alla luce del tenore letterale della norma ( e della giurisprudenza richiamata ).

In concreto però mi preme sottolineare come sia opportuno nella  predisposizione dei bandi ( soprattutto per i servizi manutentivi del verde ) avere ben presente che l’articolo 12 della Legge 154/2016 , come regolato dall’Accordo Stato Regioni del 22.2.2018 , è in vigore e può esplicare i suoi effetti.

Di questo bisognerà far tesoro nel fissare ( con equilibrio )  i requisiti da richiedere agli operatori…

Scritto da Roberto Donati

Laureato in scienze politiche, appassionato di diritto con esperienza ventennale nella pubblica amministrazione in qualità di responsabilità del settore gare ed appalti, ed attuale responsabile del servizio Affari Generali della Siena Parcheggi Spa (società in house del Comune di Siena).