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Le indicazioni contenute nella Relazione d’accompagnamento al D.M. sui CAM per la ristorazione collettiva costituiscono un utile parametro per la verifica della congruità dell’offerta.

Tar Lombardia, Milano, Sez. I, 13/09/2022, n. 1987

Il Tar Lombardia, al termine di un’analisi articolata, specifica come, ai fini della valutazione della congruità dell’offerta nella ristorazione collettiva si debba tener conto anche dei riferimenti contenuti nella  Relazione d’accompagnamento al D.M. sui CAM ( approvato con DM n. 65 del 10 marzo 2020).

In particolare se il ribasso offerto risulta particolarmente consistente.

Questo quanto stabilito da  Tar Lombardia, Milano, Sez. I, 13/09/2022, n. 1987:

Il ricorso, invece, va accolto con riguardo alle censure formulate con i motivi 2 e 3 del ricorso.

Con il secondo motivo la ricorrente lamenta che l’offerta di ……. doveva essere esclusa dalla gara in quanto palesemente incongrua, inattendibile ed insostenibile, stante quanto dichiarato dalla stessa in gara.

Invero, l’aggiudicataria avrebbe proceduto alla quantificazione del costo unitario delle derrate e del pasto in violazione palese (in difetto) dei valori minimi indicati nella Relazione di accompagnamento ai CAM approvati con D.M. 10.03.2020.

Preliminarmente si precisa che, nella disamina della censura, il Collegio si atterrà alle coordinate ermeneutiche fissate dalla costante e condivisa giurisprudenza sull’estensione del sindacato giudiziale in tema di verifica di congruità dell’offerta, necessariamente limitato alle ipotesi di manifesta illogicità e di erroneità fattuale, e giammai sostitutivo (cfr., ex plurimis, C.d.S. Sez. III, sentenza n. 2593/2019), e sulla natura globale e sintetica di tale giudizio, che, dunque, non può concentrarsi in modo autonomo e parcellizzato su singole voci che compongono l’offerta medesima (cfr., C.d.S., Sez. V, sentenze n. 4050/2016 e n. 6126/2021).

Analizzando l’offerta economica dell’aggiudicataria emerge, infatti, che la stessa offre un ribasso sul prezzo a base d’asta molto elevato rispetto alle altre due partecipanti e pari al 19,58% (laddove le altre concorrenti hanno presentato ribassi attorno al 6% (……… …….del 6%, ……….. del 5,93%).

Secondo l’articolo 97, comma 6, del Codice degli appalti “la stazione appaltante in ogni caso può valutare la congruità di ogni offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa”.

La stazione appaltante, dunque, in disparte l’ipotesi se ricorre o meno l’offerta anormalmente bassa, “può” (non “deve”) valutare la congruità dell’offerta.

Naturalmente trattandosi di scelta discrezionale della Stazione appaltante ricorrono i limiti del sindacato giurisdizionale in ordine a detta scelta descritti nella recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 1 marzo 2022, n. 1445 “In materia di sindacato sulla legittimità delle valutazioni rese dalle stazioni appaltanti in ordine alla congruità dell’offerta – costituisce jus receptum la giurisprudenza di questo Consiglio (ex multis Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 359 del 2021) che ha avuto modo di statuire che:

a) il sindacato del giudice amministrativo sull’esercizio dell’attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alla Commissione (ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 2 settembre 2019, n. 6058);

b) le censure che attengono al merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (v., tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2019, n. 173; Cons. Stato, sez. III, 21 novembre 2018, n. 6572);

c) per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (Cons. Stato, Sez. III, 9 giugno 2020, n. 3694)”.

Nondimeno, resta fermo che, laddove l’offerta sia connotata da evidenti indici di inaffidabilità, è irragionevole e non aderente alle risultanze istruttorie la scelta discrezionale dell’amministrazione di provvedere all’aggiudicazione senza sottoporre l’offerta ad una valutazione di congruità.

Oltre alla particolare consistenza del ribasso offerto, sussistono ulteriori elementi che, nel caso concreto, inducono a dubitare della congruità dell’offerta, pur in sé non anomala; si tratta di elementi che non consentono, secondo ragionevolezza, di ritenere che l’offerta sia sostenibile e che anzi inducono a dubitare che lo svolgimento del servizio di refezione, secondo le modalità di organizzazione e di gestione previste dall’aggiudicatario, sia idoneo a generare utili di esercizio.

Il prezzo a base d’asta indicato dal bando è di euro 4,80; applicando il ribasso il prezzo scende ad euro 3,86 di cui l’importo di euro 1,47 attiene alle derrate alimentari (come indicato nel PEF allegato all’offerta economica da …….).

Dalla Relazione di accompagnamento al CAM Servizio di ristorazione collettiva e fornitura derrate alimentari (DM n.65 del 10 marzo 2020) emanata dal Ministero dell’Ambiente, Tutela del territorio e del Mare pubblicata ad aprile 2020, con riferimento al costo delle derrate alimentari rapportato all’applicazione dei CAM nel settore della ristorazione scolastica (pag. 22) emerge che “Dall’analisi della composizione dei costi del settore (fig. 1) si evince come la fornitura delle materie prime incida per circa il 35,4% sul totale. Quindi, a fronte di un costo medio dei pasti per la scolastica di 4,6 euro, il costo medio delle derrate è di 1,6 euro a pasto. Anche considerando un aumento del 50% dei prezzi delle forniture biologiche rispetto a quelle convenzionali, l’aumento del prezzo del pasto per l’utenza, nel caso si passasse da servizio privo di alimenti biologici ad un servizio con il 100% di alimenti biologici, sarebbe contenuto (+0,8 euro)”.

Nel caso di specie il prezzo a base d’asta ammonta ad euro 4,80, quindi è superiore a quello medio su cui è calcolato il CAM (euro 4,60); non solo, il bando ha richiesto la fornitura di prodotti alimentari di tipo biologico, a chilometro zero, a filiera corta o da agricoltura sociale che, naturalmente implicano un prezzo più elevato rispetto ai prodotti “standard” (Bando di gara, sub art. 15 – Criterio e modalità di aggiudicazione).

A dispetto di quanto dichiarato dalla ……. nell’offerta economica, con riguardo alle derrate alimentari il cui prezzo è di 1,47 euro per pasto, detto importo risulta incongruo rispetto alla previsione di cui alla Relazione dei CAM sopra menzionata, in base alla quale il costo delle derrate alimentari deve essere almeno di 2,40 euro (1,60 + 0,80).

La circostanza che …….. abbia esposto il valore di 1,47 euro per le derrate alimentari avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante, secondo criteri di ragionevolezza, a disporre un supplemento di istruttoria, al fine di acquisire eventuali chiarimenti sul punto, così da valutare in concreto la sussistenza di valide ragioni per derogare ai CAM.

La corretta indicazione del costo delle derrate alimentari porterebbe, inoltre, anche ad erodere quel minimo margine di utile indicato nell’offerta economica, pari a 0,06 euro (passando da 1,47 a 1.60 previsto dai CAM) e ciò non consente di qualificare in termini di convenienza economica la gestione del servizio da parte dell’aggiudicataria.

Ciò premesso, va osservato che, quantunque non vincolanti, le indicazioni contenute nella Relazione d’accompagnamento al D.M. che approva i CAM per la ristorazione collettiva costituiscono un utile parametro di valutazione per verificare la congruità dell’offerta. Ed è indubbio che l’offerta dell’aggiudicataria si allontana da quel parametro di valutazione (cfr. TAR Brescia, n. 128/2022).

Scritto da Roberto Donati

Laureato in scienze politiche, appassionato di diritto con esperienza ventennale nella pubblica amministrazione in qualità di responsabilità del settore gare ed appalti, ed attuale responsabile del servizio Affari Generali della Siena Parcheggi Spa (società in house del Comune di Siena).