Elvis Cavalleri
Si riporta l’interessantissima sentenza, anche se scontata nel dispositivo, Consiglio di Stato, Sez. III , 13 novembre 2017, n. 5224, la quale opera un interessante riepilogo sui principi sottesi alla suddivisione in lotti degli appalti pubblici. La pronuncia, pur se riferita al previgente corpus normativo di cui al d.lgs. 163/2006, mantiene oggi la sua attività e fornisce diversificati spunti di riflessione.
“Intercenter ha suddiviso l’appalto in lotti su base macro-territoriale accorpando diverse aziende e presidi ospedalieri in violazione dell’obbligo stringente di prevedere una ripartizione dei lotti secondo criteri “funzionali o prestazionali”, comunque idonei ad aprire il mercato alle PMI così come stabilito dall’art. 51, comma 1(che recepisce l’articolo 46 della direttiva n. 24/2014) e dall’articolo 3, lett. qq) del d.lgs. n.50/2016 e i quali sarebbero entrati in vigore fin dal 19 aprile 2016.
L’eccessiva dimensione economica ed operativa dei singoli lotti integra dunque una violazione sia del art. 2 bis del d.lgs. n. 163/2006 in base al quale le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali; e sia dell’art. 6, comma 5 del cit. n. 163/2006 che pone il principi della tutela delle piccole medie imprese attraverso un’adeguata suddivisione degli affidamenti in “lotti funzionali”.
Di qui l’illegittimità di un bando i cui lotti, oscillando tra i 20 milioni di euro e di 40 milioni di euro, non sarebbero adeguati alla predetta normativa ed altresì violerebbero il criterio geografico coincidente con l’ambito territoriale di competenza delle singole Asl, accorpando servizi da eseguirsi su immobili posti a notevole distanza.
Dalla suddivisione dei lotti in questione emerge con chiarezza l’intento dell’Agenzia Regionale di coinvolgere il minor numero possibile di concorrenti con l’evidente finalità di facilitare l’espletamento della gara ed evitare la notoria proliferazione del contenzioso.
Al riguardo il Collegio non ignora le difficoltà di gestione di questa tipologia di procedimenti, causate dall’abnorme numero di partecipanti alle gare e da un tasso di litigiosità tale che qualche stazione appaltante è addirittura ricorsa, illegittimamente, al sorteggio come normale criterio di aggiudicazione.
Tuttavia l’esperienza storica di questi ultimi anni ha dato modo di constatare, sotto vari profili, che il ricorso ai maxi lotti per gli appalti di pulizie si è rivelato un rimedio forse peggio del male per la piaga dei ribassi talvolta molto incidenti sui margini operativi delle imprese.
Sotto il profilo del buon andamento e dell’efficienza dei servizi prestati, i grandi contratti hanno visto, nell’esperienza del recente passato, il ripetersi di situazioni incidenti negativamente sull’esecuzione in quanto la stessa complessità organizzativa delle prestazioni diffuse in un gran numero di immobili, comporta un naturale “allungamento della catena di comando” nella gestione dell’esecuzione dell’appalto. Non sono nemmeno mancati poi i casi nei quali l’affidatario del contratto era indotto a ripartire comunque le prestazioni tra un grande numero di subappaltatori (talvolta anche al di là dei limiti consentiti) con conseguenti gravi disservizi, proteste degli utenti e risoluzioni per grave negligenza nell’esecuzione contrattuale (a loro volta generatrici di ulteriore contenzioso in sede civile).
Inoltre, i grandi appalti sono facilmente permeabili a tentativi di corruzione diretti a determinare gli esiti delle gare, con la creazioni di “cartelli” e “sinergie” tra concorrenti o peggio ad infiltrazioni di imprese mafiose vere e proprie.
Ed anche al di fuori di questi casi patologici, la partecipazione di poche grandi imprese comporta talvolta il rischio naturale di comportamenti compiacenti o anche solo di un eccessivo “fair play” tra i diversi concorrenti”.
