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Per il rilascio delle autorizzazioni comunali, nel caso delle strade vicinali ad uso pubblico è richiesta anche la preventiva autorizzazione del Consorzio ex art. 1 del D.l.lgt. 1° settembre 1918, n. 1446.

Consiglio di Stato, Sez. II, 04/01/2021, n.87.

Consorzio ex art. 1 del D.l.lgt. 1° settembre 1918, n. 1446[1], impugna la sentenza di primo grado ( che aveva dichiarato improcedibile il ricorso ) per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e travisamento dei fatti, lamentando l’omesso esame del ricorso per motivi aggiunti con cui aveva chiesto l’annullamento delle concessioni di passo carrabile rilasciate alla ricorrente principale.

La questione centrale oggetto di appello è se le concessioni di passo carrabile potessero essere rilasciate dal Comune prescindendo dall’assenso del Consorzio, costituito tra i proprietari della strada privata vicinale interessata dalla richiesta.

Il Consorzio lo nega invocando il D.l.lgt. 1° settembre 1918, n. 1446, convertito con l. 17 aprile 1925, n. 473, che, nel disciplinare la facoltà degli utenti delle strade vicinali di costituirsi in Consorzio per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse, all’art. 14 stabilisce pure che “Ogni uso od occupazione di suolo che modifichi, anche temporaneamente, le condizioni del transito sulle strade vicinali, dovrà essere autorizzata dal Consorzio, e per le strade soggette ad uso pubblico, anche dal Consiglio comunale, o dal sindaco, secondo che si tratti di occupazione stabile, oppure temporanea, avuto specialmente riguardo alla migliore utilizzazione dei fondi e delle industrie, a cui la strada serve”.

In particolare, contesta l’assunto secondo cui la disposizione dovrebbe ritenersi abrogata per incompatibilità dall’art. 14 del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), che assegna i poteri di rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni all’ente proprietario della strada (comma 2, lett. a) ed in caso di strade vicinali riconosce espressamente tali poteri al Comune (comma 4), e dall’art. 22 dello stesso Codice (secondo cui lo stabilimento di nuovi accessi e nuove diramazioni ai fondi o fabbricati laterali richiede la preventiva autorizzazione dell’ente proprietario della strada, che ai fini pubblicistici, ex art. 2, comma 5, è sempre lo Stato, la regione, la provincia od il comune, a prescindere dalla proprietà civilistica); ovvero espressamente abrogata dal d.l. 22 dicembre 2008, n. 200, convertito con l. 18 febbraio 2009, n. 9.

Secondo il Consorzio, difatti, ogni dubbio sulla vigenza della norma del 1918 sarebbe stata sciolta dal D.lgs. 1° dicembre 2009 n. 179 (recante “Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”) e, sul piano logico-giuridico, giustificata dal fatto che tale norma si limiterebbe ad esplicitare una modalità, stabilita dallo stesso D.l.lgt. n. 1446/1918 come obbligatoria, di gestire il diritto dominicale sulla strada vicinale da parte dei frontisti proprietari.

Consiglio di Stato, Sez. II, 04/01/2021, n.87 accoglie l’appello:

9. – La censura è fondata.

Il D.lgs. 1° dicembre 2009, n. 179, al primo comma dell’articolo 1, ha disposto che “Ai fini e per gli effetti dell’articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni, nell’Allegato 1 del presente decreto legislativo sono individuate le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali è indispensabile la permanenza in vigore”.

Ha altresì disposto, al secondo comma dello stesso articolo, che “Sono sottratte all’effetto abrogativo di cui all’articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni indicate nell’Allegato 2 al presente decreto legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni”.

Poiché tale decreto ha inserito il D.l.lgt. n. 1446/1918 nell’Allegato 2 (tra gli atti che sono salvati dall’elenco delle abrogazioni di cui al d.l. 22 dicembre 2008, n. 200) e la relativa legge di conversione nell’Allegato 1 (tra gli normativi statali, pubblicati anteriormente al 1° gennaio 1970, di cui è indispensabile la permanenza in vigore), esso costituisce manifestazione della volontà legislativa di ritenerne applicabili le disposizioni senza soluzione di continuità.

Merita, infatti, piena condivisione quanto già osservato in giurisprudenza sul fatto che nell’art. 1 del D.Lgs. n. 179/2009 per “permanenza in vigore” s’intende che restano in vigore le disposizioni legislative statali, indicate negli Allegati 1 e 2, nel testo vigente alla data di entrata in vigore dello stesso decreto legislativo, in base agli atti normativi che le hanno introdotte a suo tempo nell’ordinamento e alle eventuali successive modificazioni anteriori alla stessa data, con l’esito di determinare un effetto ripristinatorio o di riviviscenza anche di norme già abrogate per incompatibilità: “E’ un esito questo che non potrebbe contestarsi adducendo una perdurante incompatibilità tra la più antica di disposizione … e la nuova …, avendo il legislatore successivamente …. ripristinato la prima, con l’implicita (ma non per questo non chiara) volontà di ritenerla applicabile senza soluzione di continuità (come risulta anche dalle parole “restano in vigore” usate nel D.Lgs. n. 179 del 2009). Il fenomeno del ripristino delle norme abrogate non è sconosciuto all’ordinamento, tanto che “sia la giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato, sia la scienza giuridica ammettono il ripristino di norme abrogate per via legislativa (…) come fatto eccezionale e quando ciò sia disposto in modo espresso” (Corte Cost. n. 13 del 2012), come è avvenuto nella fattispecie in esame” (Cass., sez. I, ord., 11 giugno 2020, n. 11266, con riferimento all’abrogazione dell’articolo 4 della legge 7 febbraio 1961, n. 59, per incompatibilità col Codice della strada del 1992).

Per altro verso, da un’analisi delle norme non emerge un’irrisolvibile contraddittorietà tra le disposizioni di cui si discute, potendosi interpretare il loro combinato disposto nel senso che il rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni che spetta al Comune nel caso delle strade vicinali (purché soggette ad uso pubblico: Cass., sez. I, 8 ottobre 1997, n. 9755), ex art. 14 del Nuovo codice della strada del 1992 (come già dell’art. 12 del T.U. n. 393 del 1959) richiede anche la preventiva autorizzazione del Consorzio, se ed in quanto costituito, in modo da sommare gli assensi sia dell’ente locale esponenziale degli interessi collegati all’uso pubblico della strada, sia del soggetto esponenziale degli utenti che eventualmente se ne siano assunti, in forma consortile, gli oneri di manutenzione, sistemazione e ricostruzione.

Il distinguere i presupposti necessari al rilascio delle concessioni di passo carrabile sulla base dell’avvenuta costituzione o meno di un Consorzio tra gli utenti, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, non determina alcuna irragionevole disparità di trattamento tra i richiedenti la concessione di passo carrabile, in quanto il diverso regime trova giustificazione nella diversità del contesto e della conseguente emersione degli interessi di coloro che compartecipano alle spese manutentive e che, perciò, assumono anche una posizione differenziata rispetto ad ogni uso od occupazione di suolo che modifichi le condizioni del transito sulla strada, espressa e difesa tramite il Consorzio.

10. – Per queste ragioni, in definitiva, il Comune ha errato nell’assumere di avere competenza esclusiva al rilascio dei passi carrabili sul falso presupposto dell’abrogazione del D.lgs.lt. n. 1446/1918, incorrendo, per tale ragione, nell’illegittimità tanto dell’annullamento del precedente diniego che del successivo rilascio delle contestate concessioni.

Resta inteso peraltro, alla luce del chiaro disposto della norma sopra citata, che solo l’uso od occupazione di suolo che valga a modificare, anche temporaneamente, le condizioni del transito sulle strade vicinali deve essere autorizzata dal Consorzio e, dunque, solo quell’occupazione di suolo derivante da concessione di passo carrabile che possa avere un’effettiva conseguenza sulla percorribilità veicolare o pedonale della strada, in relazione alla modificazione dello stato dei luoghi ovvero all’uso stesso della strada con riferimento al caso concreto, con esclusione, dunque, di eventuali problematiche connesse alla mera riduzione dello spazio per il posteggio di autovetture lungo la strada medesima.


[1] Decreto legge luogotenenziale 01/09/1918, n. 1446.

Articolo 1. Gli utenti delle strade vicinali, anche se non oggette a pubblico transito, possono costituirsi in Consorzio per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse.

I Consorzi permanenti costituiti anteriormente al presente decreto a termini dell’art. 54 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, sulle opere pubbliche per la conservazione delle strade, possono anche deliberare la sistemazione o la ricostruzione colle norme fissate pei nuovi Consorzi negli articoli seguenti.

Scritto da Roberto Donati

Laureato in scienze politiche, appassionato di diritto con esperienza ventennale nella pubblica amministrazione in qualità di responsabilità del settore gare ed appalti, ed attuale responsabile del servizio Affari Generali della Siena Parcheggi Spa (società in house del Comune di Siena).